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构建行政诉讼简易程序的思考

发布时间:2011-10-19 16:30

构建行政诉讼简易程序的思考

 

 

根据学者的解释,简易诉讼程序是为了加速诉讼事件之进行,降低当事人诉讼成本、减轻法院工作负担而制定的简易起诉、审查、裁判方式,以达到迅速处理轻微事件,争取时间处理重大事件,使司法功能所要求的有效法律保护在质量上和实效上得以提高。民事诉讼和刑事诉讼中简易程序的实践,体现了简便、高效的特点,极大地提高了司法效率,尽可能快地化解了社会矛盾,在以公正保证效率的同时也以效率促进了正义,实践已证明这是一项行之有效的审判制度。

但根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定,在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制,而行政诉讼中简易程序的缺位,可以说是一种制度的遗憾。随着最高人民法院于20101213日发布《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》),部分基层人民法院已开展行政诉讼简易程序的试点工作并取得相当成效,学界及司法实务界普遍认为,设置行政诉讼简易程序的时机已经到来,行政诉讼应当以公正与效率作为追求的价值目标,借鉴我国刑事诉讼、民事诉讼简易程序的立法及实践经验,吸收域外行政诉讼简易程序中适合我国国情的相关内容,构建我国行政诉讼简易程序。

一、构建行政诉讼简易程序的必要

提高审判效率之需要、实现行政诉讼主要目的之需要、解决司法资源有限之需要这三大需要决定了我国构建行政诉讼简易程序已势在必行。

1、提高行政诉讼效率之需要

作为行政法基本原则的行政效率原则(又称效益原则)要求行政法律制度要以较小的经济耗费获取最大的社会效果,在行政管理行为应及时迅速的同时,作为行政救济制度之一的行政诉讼也应该要符合效益的要求。而且从法经济学的角度看,法律效率是评价法律制度优劣的一个重要标准。以比较简单的纠纷解决机制快速地解决因行政管理行为引起的行政纠纷,行政机关便不必花费太多的力量忙于应付诉讼,从而有更多的精力从事行政管理,行政相对人也会因“不满怨气的及时发泄”而积极配合政府的管理行为,从而更好地维护和监督行政机关的行政行为,及时地保护行政相对人的合法权益,“办事高效,运转协调,行为规范的行政管理体系”将得以形成,行政管理效率自然也就会得到提高。如此,既满足行政效率原则,也符合法律效率的评价,可以说,行政效率是行政诉讼简易程序设立的一个坚实的理论基础。

2、实现行政诉讼主要目的之需要

行政诉讼目的是行政诉讼制度的灵魂,正如利益法学的代表人物耶林所言,“目的是法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”。笔者认为,行政诉讼的主要目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督行政机关依法行使行政职权。

“有权利必有救济”,否则,权利就是形同虚设。行政诉讼被设定为行政相对人权利救济的有效途径之一。但任何一个理性的公民在选择以何种方式维护自身合法权益时,都会权衡其付出的成本与所得收益间的差距。诚然,为了保护行政相对人的诉权,行政诉讼案件的诉讼费用非常低,而且行政赔偿案件不收取诉讼费用。但当事人参与诉讼程序所支出的成本远不止诉讼费用,还包括交通费、律师费以及无法用金钱衡量的时间耗费等,这些成本在冗长的程序运作中更是高昂。故哪怕行政行为明显违法,行政相对人都有可能陷入诉与不诉的两难境地。特别侵害行政相对人合法权益的行为比较轻微的案件,因适用普通程序审理导致诉讼的进程过于漫长、程序过于复杂,即使不请律师代理,来来回回奔走于住所地与法院之间耽误时日又耗费钱财,诉讼成本过高,即使最终胜诉也达不到所要追求的诉讼目的。最终,相当一部分轻微违法行政行为的行政相对人无奈放弃寻求法律救济的希望。

可以说,构建层次性的、繁简结合的行政诉讼程序,赋予权利义务受行政行为影响不大的利害关系人在纠纷发生后有要求法院适用简易程序及时进行裁判的权利,对于保障当事人的诉权、保护行政相对人的合法权益以及维护政府的公信力和法律的威严实属必要。

3、解决司法资源有限之需要

在我国,司法资源短缺已是一个不争的事实,而行政审判力量不足更甚。截至20032月,全国各级法院共有行政庭3227个,行政审判人员11720人,平均每庭约为3.63人。在很多基层法院的行政审判庭,还存在着一人庭、两人庭的现象。相对于行政审判资源匮乏,行政案件的数量在《行政诉讼法》实施以来却日益增多。据统计,1990年至19999月,全国各级法院共受理一审行政案件526709件,共审结了一审行政案件498670件,结案率为94.7%。2000年至2006年,各级人民法院共受理一审行政案件639736件,平均每年比前10年年均受案数上升16.78%。2007年全国各级法院审理的行政案件近10万件。行政审判资源的配置相对于日益增多的行政案件已显捉襟见肘之势。

如何科学配置有限的司法资源,实现司法制度收益的最大化,即最大限度的解决行政纠纷,已成为当前司法实务界的难题之一。笔者认为,对于不同类型的行政案件,应有与之相适应的程序,以实现司法资源利用的最大化。对于数额相对较小、案情简单或者当事人强烈希望获得迅速裁判的案件,法院应为其提供更为简单、节约的简易程序,避免不必要的资源浪费。这既满足特定当事人的诉讼需要,也使得公众在司法资源有限的条件下获得更多的司法救济,实现司法资源利用的最大化。

二、设立行政诉讼简易程序的构想

1、明确适用范围

哪些行政案件适用简易程序,是行政诉讼简易程序设计时较为困难的问题,同时也是最重要的问题。

《通知》明确规定了行政诉讼简易程序试点工作中,基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件,可以适用简易程序审理:第一,涉及财产金额较小或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件;第二,行政不作为案件;第三,当事人各方自愿选择适用简易程序,经人民法院审查同意的案件。同时规定,发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

笔者认为,上述规定过于笼统缺乏实际的可操作性且范围比较窄,在确定行政诉讼简易程序适用的条件和范围时应予以明确并适当扩大适用范围,可以从以下几个方面考虑:案件性质是否轻微和影响大小、案件情节是否简单和争议大小、争执数额大小及依当事人合意。

综上,可以列举以下行政案件适用简易程序审理:

1)小额标的案件。不服行政机关税收、收费、罚款等小额标的的案件,其数额的具体标准,可由最高法院以司法解释的形式作出规定,考虑到地区经济发展水平的差异,不同地区可有不同标准;经过确认违法,单独提起行政赔偿诉讼,事实清楚,权利义务关系明确,争议不大,求偿数额较小的行政赔偿案件。

2)行政机关适用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件。该类案件案情简单,用简易程序就足以处理。

3)初步审查可能裁定驳回的案件。《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第44条规定了十一种应当裁定不予受理的情形,如果已经受理,则裁定驳回起诉、对这些已经受理的案件,走普通程序不符合诉讼效益价值,完全可以通过简易程序来裁定。

4)行政不作为案件。

5)起诉人在诉状中对行政行为认定的事实没有异议,仅对法律适用或执法程序有异议的案件。

6)双方当事人合意并共同申请适用简易程序的案件。人民法院认为可以适用简易程序的案件,应当尊重当事人的意思自治,法律没有明确列举为适用简易程序的案件,当事人可以选择适用简易程序,但法院必须进行相关审查是否属于法律明文禁止适用简易程序的案件类型。

再次,对不应当适用简易程序进行反面规定,具体情形可以包括:1)社会影响较大的行政案件;(2)涉外、涉港、澳、台的行政案件;3)法律适用争议较大的行政案件;4)二审、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件;(5)以市、区、县人民政府为被告的行政案件;6)证据较多或法律适用争议较大的行政案件;7)群体性行政案件;8)限制人身自由的案件;(9)人民法院认为不宜适用简易程序审理的其他行政案件。

2、简化审理程序

《通知》从提交答辩状期限、审判人员组成、送达方式、审理期限等方面对行政诉讼简易程序的审理程序做了规定,虽有不足之处,但对于构建行政诉讼简易程序起了一定的借鉴作用。

1)审判组织

人民法院或派出法庭运用简易程序审理行政案件,应采用独任制,即审判员一人独任审理案件。因为独任制显然更符合节约司法资源、提高司法效率的目的。独任制应成为行政诉讼简易程序的特征之一。

2)简化起诉方式。行政相对人可以口头起诉,人民法院将当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实及理由予以准确记录,将相关证据予以登记,并将上述记录和登记的内容向行政相对人当面宣读,行政相对人确认无误后签名或捺印。当然,口头起诉是当事人行使诉权的一种例外方式,其限制条件,笔者认为可以参照现行民事诉讼简易程序的相关规定:原告必须是自然人、原告本人不能书写诉状、委托他人代写确有困难。

3)简化传唤规定。对于传唤方式,可以借鉴《通知》第四条之规定:人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,可以缺席审判。前述传唤方式,没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的,不得按撤诉处理或者缺席审判。

4)简化庭审程序。根据案件的具体情况,在庭审中简化审理手续和步骤,如庭审调查不按普通程序的一般做法,采用列举式由被告逐一举证主要证据,对其他证据做概括性说明。法庭调查和辩论中,尤其要简化事实证据的审查。对庭审中当事人一方对另一方主张的事实证据自认或双方对案件事实证据无争议的,法庭调查可省略。审查和辩论可以同步,并且强调一次开庭,在开庭结束时当庭宣布裁判结果。

5)缩短审理期限。对于审限,《通知》第六条规定“适用简易程序审理的行政案件,应当在立案之日起45日内结案”,笔者认为该条的规定具有借鉴意义。如果在审理过程中,发现案情复杂,45天内不能结案的,应当转为普通程序,组成合议庭进行,并通知当事人。审理期限仍从原立案之日起计算。

6)简化文书制作。简化裁判文书可以从两个方面实现:首先,裁判文书的内容仅需记载争议的事实要点和主要理由,简要记载法庭认定的事实和理由;其次,简化裁判文书的格式,可由最高人民法院根据不同种类案件的共有特点制定出格式化的裁判文书样式,使用时根据不同情况适用。

7)审理程序限制。借鉴《通知》第七条“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的,应当转入普通程序审理”之规定,对简易程序的适用作出相应的限制。

3、在行政诉讼简易程序中引进调解制度

笔者认为,在行政诉讼简易程序中率先引进调解制度,主要是基于以下因素:

首先,行政诉讼适用调解,有利于提高诉讼效率,有利于提高行政诉讼的质量。通过法院做调解工作,对当事人进行法制宣传教育,使当事人认识到自己的违法之处,从而使纠纷早日得到解决,有利于当事人之间的团结和社会秩序的稳定。司法审判工作过于刚性,只注重其合法性而忽视情理,也不符合我国人民重情义、讲和气的传统,不利于国家管理活动的有效进行。适用调解制度也有利于缓和行政机关和行政相对人之间的紧张关系,树立行政机关尊民、爱民的良好形象。其次,双方当事人具有处分权。“公权不可处分”是很多学者反对行政诉讼采用调解制度的理由,但是刑事诉讼中调解能够在刑事自诉案件中得以运用,也说明了“公权不可处分”不是绝对的。

再次,当事人诉讼地位的平等。在行政实体法律关系中,行政主体与行政相对人之间是管理与被管理、支配与被支配的关系,双方的实体法律地位并不平等。但是,在进入行政诉讼领域后,他们在行政诉讼中处于平等的地位,依法平等地享有诉讼权利和履行诉讼义务。人民法院作为行政案件的审理者,完全可以依据法律对行政相对人和行政主体之间的行政争议平等地进行调解。

行政诉讼不适用调解虽是《行政诉讼法》规定的一项原则,但大量的社会实践证明行政诉讼调解仍有较大的生存空间。在强调构建社会主义和谐社会目标的大背景下,在行政诉讼简易程序中引入调解程序,实现案结事了,已有更大的意义。

 

 

 

编辑:范水沿    

 

 

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